[ 판례 ]
택시운전근로자의 최저임금에 산입되는 범위를 정한 최저임금법 제6조제5항 중 ‘생산고에 따른 임금을 제외한’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다
헌재 2020헌바11 외
* 사건 : 헌법재판소 결정 2020헌바11, 12, 13, 77, 78, 312, 388, 464, 465, 512, 2021헌바45, 56, 69, 78, 81, 87, 93, 98, 147, 197, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 287, 288, 296, 299, 326, 334, 335, 423, 2022헌바23, 125, 151, 158, 161, 196, 205, 224, 236, 272, 278, 279, 283, 312, 316(병합) 최저임금법 제6조제5항 위헌소원
* 청구인 : [별지1] 청구인 명단과 같음
* 당해사건 : [별지2] 당해 사건 목록과 같음
* 선고일 : 2023.02.23.
[주 문]
최저임금법(2008.3.21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조제5항 중 ‘생산고에 따른 임금을 제외한’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
* 청구인 : [별지1] 청구인 명단과 같음
* 당해사건 : [별지2] 당해 사건 목록과 같음
* 선고일 : 2023.02.23.
[주 문]
최저임금법(2008.3.21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조제5항 중 ‘생산고에 따른 임금을 제외한’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
- 1. 사건개요
- 청구인들은 일반택시운송사업을 목적으로 하는 택시회사이고, [별지2] 기재 당해 사건의 원고들은 청구인들에게 고용되어 택시운전근로자로 근무하였거나 근무하고 있는 사람들이다. 당해 사건의 원고들은 청구인들로부터 지급받은 임금의 합계액이 최저임금법 제6조제5항에서 정한 최저임금액에 미달한다고 주장하면서 청구인들을 상대로 임금 등의 지급을 구하는 소송을 제기하였고, 청구인들은 당해 사건 계속 중 최저임금법 제6조제5항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
- 2. 심판대상
- 청구인들은 택시운전근로자의 임금 중 최저임금에 산입되는 범위에 관하여 ‘생산고에 따른 임금을 제외’하는 법률조항의 위헌성을 다투므로, 심판대상을 최저임금법 제6조제5항 중 위 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 최저임금법(2008.3.21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조제5항 중 ‘생산고에 따른 임금을 제외한’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지3]과 같다.
- [심판대상조항] 최저임금법(2008.3.21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조(최저임금의 효력) ⑤ 제4항에도 불구하고「여객자동차 운수사업법」제3조 및 같은 법 시행령 제3조제2호 다목에 따른 일반택시운송사업에서 운전업무에 종사하는 근로자의 최저임금에 산입되는 임금의 범위는 생산고에 따른 임금을 제외한 대통령령으로 정하는 임금으로 한다.
- 3. 청구인들 주장의 요지
- 가. 대리운전업, 차량공유제, 렌터카를 비롯한 관련 산업의 성장에 따른 택시수요의 감소 등 일반택시운송사업(이하 ‘택시운송사업’이라 한다)을 둘러싼 사회적, 경제적 환경이 크게 변화하고 있는 데 반해 택시운송사업자의 영세성은 더욱 심화되고 있는 점을 고려할 때, 택시운송사업자는 택시운전근로자와 최저임금법이 정한 통상적인 최저임금액 이상의 임금을 지급하는 범위에서 자유롭게 임금에 관한 협약을 체결하고 이를 바탕으로 택시운송사업을 영위할 수 있어야 한다. 그럼에도 심판대상조항에 따라 택시운송사업자는 생산고에 따른 임금을 제외하고 고정급으로만 최저임금액 이상을 지급하여야 하는바, 심판대상조항은 택시운송사업자의 단체협약 자치를 포함한 계약의 자유, 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
- 나. 심판대상조항은 택시운전근로자들의 최저임금에 대해서만 특례를 규정하여 생산고에 따른 임금을 지급하는 다른 업종의 사업자보다 더 많은 임금을 지급하여야 하므로 택시운송사업자의 평등권을 침해한다.
- 다. 심판대상조항은 경제상의 자유와 창의를 존중한다고 규정한 헌법 제119조제1항을 위반하며, 법치주의 원리로부터 도출되는 체계정당성의 원칙에도 어긋난다.
- 라. 심판대상조항에 관하여 헌법재판소의 두 차례 합헌 결정이 있었으나, 이는 택시운송사업의 특성과 현실을 간과한 문제가 있고, 헌법재판소의 결정 이후에 선고된 대법원 전원합의체 판결에 따라 당해 사건과 같은 다수의 임금 청구 소송이 제기되어 택시운송사업자의 경영난이 가중되고 있는바, 심판대상조항의 위헌성이 더욱 부각되고 있다.
- 4. 제도의 개관
- 가. 심판대상조항의 입법취지 및 택시운전근로자의 근로조건
- (1) 1990년대 이래 택시운전근로자의 가장 대표적인 임금체계는, 일정한 금액의 사납금을 회사에 입금하고 이를 초과하는 운송수입금은 근로자 자신의 수입으로 하는 사납금제이다. 이러한 임금체계에 의할 때, 운송수입금이 많으면 많을수록 근로자들의 수입이 늘어나게 되므로 근로자들의 성실한 근로를 유도할 수 있다는 장점이 있을 수 있으나, 운송수입금이 일정하지 않기 때문에 근로자들의 임금액의 변동이 심하고, 고정급이 크지 않기 때문에 운송수입금이 적은 때에는 근로자가 기본적인 생활에 필요한 정도의 임금조차 확보하기 어려울 수도 있다. 한편 1988년경 이래 택시의 수가 계속하여 증가한 반면, 대중교통체계의 발달과 자가용 차량의 증가로 2000년부터는 택시수송인원이 감소하기 시작하는 등의 여러 가지 요인에 의하여 택시운전근로자의 월간 수입의 증가율은 전(全) 산업 월간 임금의 증가율의 절반 정도에도 미치지 못하게 되었고, 이에 따라 택시운전근로자들은 계속 늘어나는 실제 근로시간에도 불구하고 저임금에서 벗어나지 못하는 열악한 근로조건에 처하게 되었다. 이러한 상황에서 더 많은 운송수입을 얻으려는 택시운전근로자들이 난폭운전, 승차거부 등 무리한 운행을 하여 일반국민의 안전과 운송질서를 저해하는 현상이 나타나기도 하였다. 이러한 문제점에 대한 입법적 조치로서 2007.12.27. 생산고에 따른 임금은 최저임금에 산입되는 임금의 범위에서 제외한다는 취지의 심판대상조항이 신설되었다(2008.3.21. 개정 전후 심판대상조항의 내용은 동일하다). 심판대상조항의 입법취지는 법률안의 제안이유나 위에서 본 입법동기에 비추어 알 수 있듯이 택시운전근로자들이 받는 임금 중 고정급의 비율을 높여 운송수입이 적은 경우라고 하더라도 최저임금액 이상의 임금을 받을 수 있도록 보장함으로써 보다 안정된 생활을 영위할 수 있도록 한다는 것이다(헌재 2011.8.30. 2008헌마477 참조).
- (2) 그런데 심판대상조항의 시행 이후 청구인들을 비롯한 다수의 택시운송사업자들은 생산고에 따른 임금을 제외한 고정급이 최저임금에 미달되는 것을 회피하기 위하여, 택시운전근로자들의 실제 근무형태나 운행시간의 변화 없이 소정근로시간만을 단축하는 형태로 취업규칙을 변경하거나 단체협약을 체결하였다. 이에 따라 종래 근로의무를 부담하기로 합의된 소정근로시간에 대응하여 지급되는 고정급을 최저임금 수준 이상으로 높임으로써 택시운전근로자들의 생활안정성을 제고하려는 심판대상조항의 입법취지가 몰각된다는 지적이 제기되어 왔다.
- (3) 택시운전근로자들의 근로조건은 심판대상조항이 제정될 당시는 물론이거니와 현재까지도 개선되지 않고 있다. 한국노동연구원이 2020년 작성한「택시산업 활성화 및 운수종사자 처우·복지 개선방안 연구보고서」에 의하면 2019년을 기준으로 전(全) 산업의 근로시간은 주 40시간제 시행에 따라 2003년 대비 약 15% 감소하였지만 택시운전근로자들의 근로시간은 오히려 같은 기간 동안 약 19% 증가한 것으로 파악되었고, 운전업무에 있어서 택시운전근로자들이 꼽은 가장 큰 어려움 역시 장시간 노동으로 확인되었다.
- 택시운전근로자들의 저임금 구조 역시 마찬가지로 큰 변화를 보이지 않고 있다. 한국노동연구원의 위 보고서에 따르면 2019년 기준 택시운전근로자의 월 임금은 1일 2교대의 경우 211.7만 원, 1인 1차제의 경우 203.6만 원으로 파악되었는데, 이를 택시운전근로자들이 실제 제공하는 근로시간과 비교하면 시간당 임금이 최저임금에도 미치지 못할 정도로 낮은 수준에 머물러 있다. 이와 같이 지난 20년 동안 택시운전근로자들의 임금은 늘어나지 않으면서 근로시간은 증가하였고, 이러한 근로조건의 악화는 택시운전근로자의 수 및 택시 가동률의 저하로, 이는 다시 택시운송사업자의 경영난을 가중시키는 악순환으로 이어졌다. 나아가 이러한 경영난 속에서 택시운전근로자들에 대한 최저임금 및 근로시간 규제 등이 제대로 준수되지 않는 상황이 지속되어 왔다.
- (4) 한편 사납금제하에서 택시운송사업자들이 적극적인 경영합리화보다는, 택시요금 인상에 따라 사납금을 인상하거나 운휴나 사고 시에도 택시운전근로자들에게 사납금이나 사고 처리 비용을 전가시키는 경영 방식을 통해 안정적인 수익 확보를 꾀하고, 그 결과 택시운전근로자들이 생계유지를 위하여 과속 및 난폭운전을 하게 됨으로써 교통사고의 발생, 불친절한 서비스와 같은 사회적 부작용이 발생하였다. 그러자 입법자는 택시운송사업자의 불법적 경영형태를 방지하고 택시운전근로자의 임금체계를 보다 안정적으로 개선해 나갈 수 있는 기반을 조성하기 위하여 1994.8.3. 구 자동차운수사업법을 법률 제4780호로 개정하면서 운송수입금 전액관리제를 도입하였고, 1997.9.1.부터 이를 시행하게 되었다.
- 그러나 이러한 제도 도입에도 불구하고 사납금제의 관행은 개선되지 않았고, 2014.1.28. 법률 제12378호로 제정된 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(이하 ‘택시발전법’이라 한다)에 택시운전근로자에 대한 운송비용 전가금지를 규율하여 입법 보완을 해왔지만, 택시업계에서는 기존의 1일 단위 사납금제 기반의 임금형태와 그에 수반하는 문제점이 지속적으로 제기되어 왔다. 이에 따라 2019.8.27. 법률 제16563호로 운송수입금 전액관리제에 관한 구체적 근거를 명시하고 그 위반행위에 대한 행정제재를 규율하여 규범력을 강화한 ‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)이 개정되어 2020.1.1.부터 시행되고 있다. 이에 대하여 국토교통부는 ‘택시운송사업 전액관리제 지침’을 통해 변형된 형태의 사납금 제도를 모두 금지한다고 설명하고 있지만, 택시업계에서는 ‘월 기준금’, ‘협약금’ 등으로 명칭만 바꾼 채 그 금액을 대폭 인상한 다음 이에 미달하는 금액을 택시운전근로자들의 급여에서 공제하는 정산 방식이 여전한 것으로 평가되고 있다.
- 나. 선례
- 헌법재판소는 2011.8.30. 최저임금법 제6조제5항에 대한 제68조제1항의 헌법소원심판에서, 위 법률조항이 택시운송사업자의 계약의 자유와 평등권을 침해하지 않는다고 판단하여 심판청구를 기각하였다(2008헌마477). 또한 헌법재판소는 2016.12.29. 최저임금법 제6조제5항이 계약의 자유와 평등권을 침해하는지 여부에 관한 선례의 판단을 변경할 이유가 없고 헌법 제119조제1항에도 위반되지 아니한다는 이유를 들어 합헌 결정을 하였다(2015헌바327등, 이하 위 두 선례를 아울러 ‘이 사건 각 선행결정’이라 한다).
- 다. 관련 대법원 판결
- 한편 대법원은 2019.4.18. ‘헌법 및 최저임금법 관련 규정 내용과 체계, 심판대상조항의 입법 취지와 입법 경과, 여객자동차법의 규정 취지 및 택시운송사업의 공공성, 소정근로시간을 단축하는 합의 관련 전후 사정 등을 종합적으로 고려하면, 정액사납금제하에서 생산고에 따른 임금을 제외한 고정급이 최저임금에 미달하는 것을 회피할 의도로 사용자가 소정근로시간을 기준으로 산정되는 시간당 고정급의 외형상 액수를 증가시키기 위해 택시운전근로자 노동조합과 사이에 실제 근무형태나 운행시간의 변경 없이 소정근로시간만을 단축하기로 합의한 경우, 이러한 합의는 강행법규인 최저임금법상 심판대상조항 등의 적용을 잠탈하기 위한 탈법행위로서 무효’라고 판단하였다(2016다2451 전원합의체 판결, 이하 ‘이 사건 대법원 판결’이라 한다).
- 5. 판단
- 가. 제한되는 기본권
- (1) 심판대상조항에 따라 택시운송사업자는 생산고에 따른 임금을 제외한 고정급만으로 택시운전근로자에게 최저임금액 이상을 지급하여야 한다. 심판대상조항이 임금의 구성에 관한 사용자와 근로자 간의 계약 내용을 제한한다는 측면에서는 헌법 제10조 행복추구권의 일반적 행동자유권에서 파생되는 사용자의 계약의 자유를 제한하고, 근로자를 고용하여 재화나 용역을 제공하는 사용자의 활동을 제한한다는 측면에서는 헌법 제15조의 직업의 자유를 제한한다(헌재 2020.6.25. 2019헌마15 참조).
- (2) 심판대상조항의 적용을 받는 택시운송사업자와는 달리, 택시운전근로자를 제외한 다른 업종의 근로자들을 고용하는 사용자는 고정급과 생산고에 따른 급여를 합하여 최저임금액 이상을 지급하더라도 최저임금법 위반의 문제가 발생하지 아니한다. 따라서 심판대상조항은 택시운송사업자를 다른 업종의 사용자들과 다르게 취급하므로 평등권 침해 여부가 문제된다.
- (3) 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다. 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 아니한다(헌재 2012.10.25. 2011헌마307 참조).
- 심판대상조항은 택시운송사업자의 임금 지급에 있어서 고정급이 최저임금액 이상이 되도록 임금의 구성 비율에 제한을 가하고 있으며, 이는 임금의 구성 체계에 관한 사실적 ‧ 법적 환경의 일부를 이룬다. 만약 심판대상조항이 없다면 택시운송사업자들로서는 택시운전근로자들에게 지급할 임금에서 고정급 비율을 줄일 수 있어 임금 구조의 유연성을 제고할 수 있지만, 이와 같이 영리 획득의 기회나 사업 영위를 위한 사실적 ‧ 법적 여건은 헌법상 보장되는 재산권에 속하지 아니한다. 따라서 심판대상조항이 택시운송사업자의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다.
- (4) 한편 청구인들 중에서는 ‘택시운송사업자가 단체협약으로 소정근로시간을 단축하는 것을 무효로 볼 경우 헌법 제33조제1항에 따른 단체교섭권 내지 그로부터 도출되는 협약자치의 원칙을 침해한다’고 주장하기도 한다. 그러나 이는 그 주장 자체에서 알 수 있듯이 심판대상조항에 대한 고유의 위헌성을 주장하는 것이라기보다는 이 사건 대법원 판결의 부당성을 다투는 것이다. 또한 심판대상조항에 관하여 최저임금의 적용 대상이 되는 임금(이하 ‘비교대상 임금’이라 한다)을 산정하는 시간 수 계산에서 생산고에 따른 임금을 위한 시간까지 포함하는 것으로 해석하는 한 위헌이라고 주장하는 청구인들도 있다. 이러한 주장 역시 심판대상조항에 관한 적용 내지 법원의 해석의 당부, 특히 이 사건 대법원 판결이 제시한 법리를 다투는 것에 불과하므로 더 나아가 살피지 아니한다.
- 청구인들은 심판대상조항이 헌법 제119조제1항에 위반된다고 주장한다. 그런데 헌법 제119조제1항은 헌법상 경제질서에 관한 일반조항으로서 국가의 경제정책에 대한 하나의 헌법적 지침이고, 동 조항이 언급하는 ‘경제적 자유와 창의’는 직업의 자유, 재산권의 보장, 근로3권과 같은 경제에 관한 기본권 및 비례의 원칙과 같은 법치국가원리에 의하여 비로소 헌법적으로 구체화된다(헌재 2002.10.31. 99헌바76등; 헌재 2020.8.28. 2017헌바474 참조). 따라서 심판대상조항의 헌법 제119조제1항 위반 여부는 직업의 자유 침해 여부를 살펴보는 것으로 충분하므로 별도로 판단하지 아니한다.
- 나아가 청구인들은 정액사납금제를 전제로 한 심판대상조항이 운송수입금 전액관리제를 규정한 여객자동차법 제21조, 고정급과 초과운송수입금을 포함해서 평균임금을 산정하도록 한 근로기준법 및 그 해석과 모순되어 체계정당성의 원칙에 위반된다고 주장한다. 그런데 체계정당성 위반은 위헌성의 징후일 뿐, 비례의 원칙이나 평등원칙 등을 위반하여야 비로소 위헌이라고 인정되므로(헌재 2005.6.30. 2004헌바40등 참조), 심판대상조항이 계약의 자유, 직업의 자유 및 평등권을 침해하였는지 여부를 판단하는 이상 체계정당성 위반 여부는 별도로 판단하지 아니한다.
- 나. 계약의 자유 및 직업의 자유 침해 여부
- (1) 심사기준
- 계약의 자유나 직업의 자유도 절대적인 것은 아니므로 사회적 약자의 보호, 독점 방지, 실질적 평등, 경제 정의 등의 관점에서 법률상 제한될 수 있고, 다만 이 경우 헌법 제37조제2항에 규정된 기본권 제한의 한계를 준수할 것이 요구된다(헌재 2008.9.25. 2005헌바81; 헌재 2019.12.27. 2017헌마1366등; 헌재 2020.6.25. 2019헌마15 참조).
- 그런데 헌법은 국가에게 근로자의 적정임금의 보장에 노력할 것과 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행할 의무를 부과하고 있으며(제32조제1항), 최저임금법은 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 따라서 최저임금의 적용을 위한 비교대상 임금의 산입 방법 등은 개인의 본질적이고 핵심적인 자유 영역에 관한 것이라기보다 사회적 연관관계에 놓여 있는 경제 활동을 규제하는 사항에 해당한다고 볼 수 있으므로, 그 위헌성 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준이 적용된다(헌재 2019.12.27. 2017헌마1366등; 헌재 2020.6.25. 2019헌마15 참조). 나아가 고용에 관한 계약의 자유와 직업의 자유 등 경제적 기본권 제한에 대한 위헌심사에 있어서는 헌법 제119조에 규정된 경제질서 조항의 의미를 충분히 고려하여야 한다. 우리 헌법은 제119조제1항에서 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”라고 규정하여 자유경쟁을 존중하는 시장경제를 기본으로 하면서도, 같은 조제2항에서 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”라고 규정함으로써, 우리 헌법의 경제질서가 사회정의, 공정한 경쟁질서, 경제민주화 등을 실현하기 위한 국가의 규제와 조정을 허용하는 사회적 시장경제임을 밝히고 있다. 따라서 입법자는 경제현실의 역사와 미래에 대한 전망, 목적달성에 소요되는 경제적⋅사회적 비용, 당해 경제문제에 관한 국민 내지 이해관계인의 인식 등 제반 사정을 두루 감안하여, 경제영역에서 국가목표를 이루기 위하여 가능한 여러 정책 중 필요하다고 판단되는 경제정책을 선택할 수 있다. 입법자의 그러한 정책판단과 선택은 그것이 현저히 합리성을 결여한 것이라고 볼 수 없는 한 경제에 관한 국가적 규제⋅조정권한의 행사로서 존중되어야 한다(헌재 2018.6.28. 2016헌바77등; 헌재 2019.12.27. 2017헌마1366등 참조).
- (2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
- 심판대상조항은 대중교통의 중요한 역할을 담당하고 있음에도 대표적인 저임금, 장시간 근로 업종에 해당하는 택시운전근로자들의 임금의 불안정성을 일부나마 해소하여 생활안정을 보장한다는 사회정책적 배려를 위하여 제정된 규정으로서, 입법목적이 정당하다. 심판대상조항에 따라 택시운전근로자들이 생산고의 다과에 관계없이 최소한 최저임금에 해당하는 고정급을 받을 수 있고 생활의 안정성이 제고될 수 있으므로, 이는 입법목적을 실현하기 위한 적합한 수단이다.
- (3) 침해의 최소성
- (가) 심판대상조항은 위와 같은 입법목적의 실현을 위하여 택시운송사업자들이 택시운전근로자들에게 지급하는 임금총액을 증액하는 것이 아니라 그 중 최저임금액 상당을 고정급으로 확보해 주도록 강제한다. 즉 심판대상조항은 임금의 구성 비율 조정이라는 제한을 부과하고 있는바, 이는 완전월급제의 시행이나 임금의 인상 등에 비하여 택시운송사업자들에게 부담이 덜한 조치로서, 입법목적 달성을 위한 상대적으로 가벼운 제한에 해당한다. 물론 심판대상조항의 시행 후 최저임금 고시액의 상승률이 택시운전근로자들의 임금상승률보다 높은 상황이 오랫동안 계속되어 실제로 택시운전근로자들의 임금이 인상되는 결과로 이어질 수도 있으나, 이는 심판대상조항이 아닌 최저임금제 자체의 효과에 따른 것이다(헌재 2011.8.30. 2008헌마477 참조).
- (나) 다른 한편, 생산고에 따른 임금 전부를 비교대상 임금에서 제외하는 방식이 아니라 그 중 일부를 제외하는 대안이나, 지역에 따라 그 포함 여부와 비율을 달리하는 대안도 고려해볼 수 있다. 그러나 입법자가 운송수입금 전액관리제를 도입하기 위한 입법적 조치를 실시한 지 상당한 시간이 지난 현재까지도 이 제도가 정착되지 아니한 우리의 현실에 비추어보면, 생산고에 따른 임금의 일부를 비교대상 임금에 포함시킨다거나 비교대상 임금의 산입 범위에 관하여 지역적인 차이를 두는 것이 실제로 입법목적 달성에 얼마나 효과적으로 기여할 수 있을지 의문이다. 따라서 이러한 대안들이 심판대상조항과 입법목적을 같은 정도로 달성하면서도 택시운송사업자들의 기본권을 덜 제한하는 것으로 볼 수는 없다.
- (다) 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
- (4) 법익의 균형성
- (가) 심판대상조항이 달성하려는 공익은 열악한 근로조건 아래 놓여 있는 택시운전근로자들의 임금에 일부나마 안정성을 부여하는 것으로서 택시운전근로자들의 인간다운 생활(헌법 제34조제1항)을 보장하고, 헌법에서 국가에게 명한 근로자의 적정임금의 보장에 노력하고 법률이 정하는 최저임금제를 시행할 의무(헌법 제32조제1항)를 이행하는 것이므로 중대한 공익에 해당된다.
- 앞서 본 바와 같이 택시운전근로자들은 여전히 저임금과 장시간근로라는 열악한 근로조건에 시달리고 있다. 이러한 상황에서 초과운송수입금이 임금의 많은 부분을 차지하는 임금체계를 그대로 둔다면 택시운전근로자들이 운송수입을 늘리려는 의도에서 과속과 난폭운전 등의 위반행위가 늘어나 택시운송질서를 위협할 것이며, 이는 곧 택시를 이용하는 국민의 안전 저해로 이어질 수밖에 없다. 심판대상조항이 달성하려는 공익은 국민의 안전을 보장할 국가의 의무 이행이라는 측면에서도 중요하다.
- 한편 심판대상조항이 달성하려는 공익의 중요성은 설령 택시운전자들 중에 고정급 대신 생산고에 따른 임금을 선호하는 이들이 있다 하여도 마찬가지로 인정된다. 전체 임금 중 생산고에 따른 임금의 비중이 높아질수록 이를 더 취득하기 위하여 과속운전, 난폭운전, 단거리 탑승 거부 등의 부작용이 커지기 때문이다.
- (나) 심판대상조항에 따라 소속 택시운전근로자들에게 고정급으로 지급하여야 할 임금이 늘어남으로써 택시운송사업자들의 계약의 자유가 제한되고 고정비용의 증가로 인한 경영상의 부담이 늘어날 수 있다. 그러나 심판대상조항은 택시운송사업자들이 택시운전근로자들에게 지급하는 임금총액을 반드시 증액하도록 하는 것이 아니므로, 택시운송사업자들은 임금총액을 그대로 유지하면서도 고정급의 비율을 상향조정함으로써 최저임금에 관한 법률규정을 준수할 수 있다. 그 결과 심판대상조항에 의해 택시운송사업자들의 계약의 자유나 직업의 자유가 제한되는 정도는 고정급의 비율을 높여 근로계약을 체결하여야 한다는 의무를 수인하는 정도에 그친다.
- (다) 한편 청구인들이 주장하는 바와 같이 심판대상조항이 택시운송사업자들이 겪는 최근의 경영난의 주된 원인인지도 의문이다. 오히려 택시의 공급 과잉, 열악한 근로조건에 따른 택시운전근로자들의 이탈, 심판대상조항과 운송수입금 전액관리제의 기반이 되는 적정한 요금 및 서비스체계의 미비 등 우리 택시산업이 안고 있는 오래된 구조적 문제가 코로나19의 확산에 따른 사회적 거리두기 등으로 인한 택시수요의 급속한 감소와 맞물려 경영난에 큰 영향을 주었다고 보는 것이 합리적이다.
- 청구인들은 이 사건 대법원 판결에 따라 택시운송사업자들이 택시운전근로자들에게 최저임금에 미달되는 금액을 사후적으로 지급할 의무를 지는 반면, 택시운전근로자들은 소정근로시간 단축 합의 당시 예상치 않았던 이익을 얻게 되어 택시운송사업자들의 기본권이 침해되는 결과를 가져온다고도 주장하나, 이는 심판대상조항의 입법 취지를 회피한 택시운송사업자들의 탈법행위에 따라 발생한 불가피한 결과일 뿐이다. 즉 다수의 택시운송사업자들은 실제 근무형태나 운행시간의 변경이 없었음에도 오히려 소정근로시간을 단축하는 내용으로 취업규칙을 변경함으로써 심판대상조항이 의도한 고정급에 해당하는 최저임금의 보장을 회피하였고, 이 사건 대법원 판결은 이에 대하여 심판대상조항의 적용을 잠탈하기 위한 것으로 무효라고 판단하기에 이른 것이다. 따라서 이 사건 대법원 판결 및 그 법리에 따라 택시운송사업자들이 부담해야 할 미지급 임금은 심판대상조항에 따라 제한되는 택시운송사업자들의 사익을 평가함에 있어서 고려할 중요한 요소라고 볼 수는 없다.
- (라) 심판대상조항이 달성하려는 공익과 그로 인해 제한되는 사익을 형량함에 있어서 택시산업의 근로관계 규범과 현실 사이의 괴리가 크다는 점을 감안할 필요가 있다. 앞서 살핀 바와 같이 심판대상조항을 비롯하여 여객자동차법 및 택시발전법 등 택시산업의 근로관계와 운송수입금 방식을 규율하는 여러 입법적 조치와 이 사건 대법원 판결과 같은 해당 규범의 해석이 공통적으로 지향하는 방향은, 택시운전근로자들의 저임금, 장시간 근로가 갖는 특수성에 대한 이해와 고려를 바탕으로 그들의 생활안정성을 도모하는 것이다. 하지만 이러한 규범적 조치에도 불구하고 이 사건 대법원 판결의 사실관계에서 보여 주듯이 소정근로시간의 단축 등 탈법적 대응이 이루어지는 것이 택시업계의 현실이다.
- (마) 위와 같은 사정을 모두 종합하여 보면, 심판대상조항을 통해 택시운송사업자들의 계약의 자유와 직업의 자유를 다소간 제한하는 것을 감수하고서라도 택시운전근로자들의 생활안정 및 국민의 교통안전을 확보하고자 한 입법자의 판단이 공익과 사익 사이의 비례관계를 명백하게 벗어났다고 볼 수는 없다.
- (5) 소결
- 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 택시운송사업자들의 계약의 자유 및 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
- 다. 평등권 침해 여부
- (1) 이 사건 각 선행결정은 심판대상조항이 택시운송사업자들의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
- 『택시운송사업이 대중교통의 한 축을 이룬다는 측면에서 다른 산업에 비하여 공공성이 강한 업종이기 때문에 서비스제공의 계속성을 보장하기 위하여 이에 종사하는 근로자들의 생활의 안정과 근로조건 향상을 위해 노력해야 할 필요성이 보다 강하다. 택시운전근로자들은 근로계약상의 근로시간 이후에도 생산수단이 되는 차량을 계속 가지고 있는 경우가 적지 않으며, 사용자에 의하여 거래상대방이나 그 수가 지정되는 것도 아니라서 생활의 안정이 보장되지 못하는 경우에는 무리한 운행으로 인한 사고의 증가, 서비스의 저하 등 사회적 폐해를 낳을 수도 있다. 택시운전근로자들의 경우 일정한 고정급이란 사납금의 완납을 전제로 하며, 운송수입금이 사납금에 미치지 못하는 경우에는 가불금 등의 형식으로 부족액만큼의 고정급이 줄어드는 것이 일반적이므로 택시운전근로자들은 임금의 불안정성이 더 크다고 볼 여지도 있다. 심판대상조항은 이러한 사정들을 두루 고려하여 택시운전근로자들에 관하여만 생활안정을 위한 규율을 둔 것으로서, 이는 차별의 합리적인 이유가 있는 경우에 해당하므로, 택시운송사업자들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.』
- (2) 이 사건 각 선행결정의 이러한 취지와 판단은 위 결정 이후의 사정들, 특히 택시운송사업의 변화 양상, 택시운전근로자들이 겪고 있는 근로조건의 현실 및 이 사건 대법원 판결과 그 영향 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건에서도 그대로 타당하다.
- (3) 심판대상조항은 택시운송사업자들의 평등권을 침해하지 아니한다.
- 6. 결론
- 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
- 7. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견
- 우리는 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다는 법정의견에 동의하지만, 운송수입금의 전액관리제의 정착에 발맞추어 심판대상조항과 같은 특례조항이 궁극적으로는 폐지되는 것이 타당하다는 점도 함께 밝혀두고자 한다.
- 가. 택시운전근로는 차량 운행과 수입의 획득이 모두 사업장 밖에서 이루어지는 탓에 사용자가 상시적으로 근로자를 지휘·감독하기 어려운 문제가 있고, 임금의 결정이 운송수입에 비례하여 결정된다는 점에서 본질적으로 성과급제와 친하다고 평가된다. 따라서 심판대상조항에 따라 비교대상 임금에서 생산고에 따른 임금을 제외하고 고정급만으로 최저임금 이상을 지급하는 것이 택시운전근로의 특성과 잘 조화된다거나, 바람직하다고 평가할 수만은 없다.
- 그럼에도 심판대상조항이 의의를 갖는 것은 여전히 택시업계의 운송수입금 관리 및 임금체계가 사납금제의 형태를 벗어나지 못하고 있기 때문이다. 청구인들은 여객자동차법의 개정으로 운송수입금 전액관리제를 전면적으로 시행하여야 함에도 다수의 택시업체에서 사납금제를 채택한 이유를 노사 모두의 의사와 이익에 부합하기 때문이라고 주장하나, 사납금제에 대해서는 택시수요 감소 등 영업환경에 따른 위험부담을 모두 근로자에게 부담시키고 사납금의 액수를 통한 금전적 통제에 따라 필연적으로 장시간 노동으로 이어지게 한다는 비판이 지속적으로 제기되어 왔다. 실제로 지난 20여 년 동안 이어진 택시운송사업의 위기가 일차적으로 택시운전근로자들의 저임금, 장시간 근로로 메워져 왔고 그 한가운데 사납금제가 자리 잡고 있음을 부인하기 어렵다. 그리고 사납금제가 어떠한 형태로든 택시업계에 자리 잡고 있는 한, 택시운전근로자의 생활안정 및 택시운송질서의 확립을 위하여 고정급만으로 최저임금을 지급하도록 한 심판대상조항의 역할은 유효할 수밖에 없다.
- 나. 그러나 여객자동차법이 규정하는 바와 같이 운송수입금 전액관리제가 정착되고 택시운전근로자들이 근로시간과 운송수입에 따라 임금을 지급받을 수 있는 토대가 마련된다면, 비교대상 임금 산입에 관한 특례조항인 심판대상조항은 더 이상 존재할 필요가 없으므로 이를 폐지하는 것을 고려할 수 있다. 이때 택시운송수입금 전액관리와 근로시간 산정의 투명성을 바탕으로 비교대상 임금에 생산고에 따른 임금을 포함시키는 외국의 택시운전근로자 임금제도를 참고할 수 있다. 근래에 택시이용객들의 신용카드사용이 늘어나고 택시운행정보관리시스템(택시발전법 제13조)이 안정적으로 구축됨에 따라, 예전에 비해 운송수입금 전액관리를 실현할 수 있는 제도적·현실적 여건은 점차 성숙되어 가고 있다.
- 다. 심판대상조항과 같은 입법은 택시운송사업의 공공성을 기초로 하고 있는 만큼, 국가 또는 지방자치단체가 각종 지원을 통해 택시운송서비스의 지속성과 안정성을 유지하도록 노력할 필요가 있다. 심판대상조항이 의도하는 택시운전근로자의 안정적인 임금구조가 자리 잡기 위해서는 택시운송사업의 경쟁력 확보가 필수적이며, 이를 위해서는 운송요금 등에 관한 결정권이 없는 택시운송사업자의 자체적인 노력만으로는 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 따라서 택시요금체계의 현실화와 유연화, 택시공급의 과잉 문제를 해결하기 위한 적극적인 지원과 더불어 운송수입금 전액관리제 정착을 위한 인센티브 등 오늘날 택시산업이 겪고 있는 어려움을 해결할 실질적인 정책과 입법의 개선이 이루어져야 할 것이다.
재판관 유남석(재판장), 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영, 문형배, 이미선
