[ 판례 ]
산재보험재심사위원회 재결의 처분사유는 근로복지공단이 원처분의 근거로 삼은 사유와 동일성이 인정되는 한도 내로 제한된다
서울행법 2022구합65528 (2023.02.10.)
* 사 건 : 서울행정법원 제3부 판결 2022구합65528 재결취소의 소
* 원 고 : A
* 피 고 : 산업재해보상보험재심사위원회
* 변론종결 : 2022.12.23.
* 판결선고 : 2023.02.10.
[주 문]
1. 피고가 2022.1.25. 고 B과 근로복지공단 사이의 C 요양불승인 처분 취소 재심사 청구 사건에 관하여 한 재결을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
[청구취지]
주문과 같다.
[이 유]
- 1. 재결의 경위
- 가. 고 B(D생, 이하 ‘고인’이라 한다)은 2007.5.13. 원발성 폐암(편평세포암)(이하 ‘이 사건 상병’이라 한다)을 진단받아 우하엽 절제술을 받았고, 2014.4.8. 이 사건 상병이 재발하여 우상엽 절제술을 받았다.
- 나. 고인은 2019.7.4. 근로복지공단에 “고인은 1973년부터 1998년까지 벽돌, 토관 및 담장 제작 업무를, 2006년부터 2011년까지 주식회사 E에서 골프장 잔디 관리 업무를 각 수행하면서 농약 등 유해물질에 노출되어 이 사건 상병이 발병한 것이므로, 이 사건 상병은 업무상 질병에 해당한다”고 주장하며 요양급여를 신청하였다.
- 다. 1) 업무상질병판정위원회는 2020.9.14. “고인이 약 22년간 벽돌·블록·토관·담장 등의 제작 작업을 수행한 것으로 보이고, 작업 공정상 결정형 유리규산 등 폐암 발암 물질에 장기간 낮지 않은 수준으로 노출된 것으로 보이는 점 등을 고려하면 이 사건 상병은 업무상 질병으로 인정된다”고 판정하였다(서울2020판정 제1334호). 한편, 근로복지공단 자문의사회의는 이 사건 상병의 요양기간에 관하여 “2007.5.13.부터 2012.5.12.까지(이하 ‘1차 기간’이라 한다) 치료 후 증상고정으로 판단되어 종결하고, 이후 2014.4.8.부터 2019.4.7.까지(이하 ‘2차 기간’이라 한다) 증상악화로 재요양 인정 후 치료종결”이라는 심의 소견을 제시하였다.
- 2) 근로복지공단은 2020.11.17. 고인에게 “이 사건 상병은 업무상 질병으로 인정되나, 요양기간은 진단일인 2007.5.13.부터 2012.5.12.까지(1차 기간)이므로, 고인이 요양급여신청서를 제출한 2019.7.4.에는 이미 보험급여를 받을 권리를 행사할 수 있는 기간이 도과하여 산업재해보상보험법(이하 ’산재보험법‘이라 한다) 제112조에 따라 시효의 완성으로 인해 청구권이 소멸하였다”는 이유로 요양 불승인 결정(이하 ‘이 사건 원처분’이라 한다)을 하였다.
- 라. 고인은 2021.2.1.경 “이 사건 원처분은 1차 기간에 대하여는 보험급여청구권이 시효의 완성으로 소멸하였고, 2차 기간에 대하여는 고인이 ‘요양급여를 받은 자’에 해당하지 않아 ‘재요양’ 대상자가 아니라고 보았으나, 2차 기간에 대하여 재요양이 아닌 최초요양으로 판단해야 한다”고 주장하며 근로복지공단에 심사를 청구하였다. 근로복지공단은 2021.4.27. 다음과 같은 이유로 이 사건 원처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다고 보아 고인의 심사청구를 기각하였다.1차 기간은 산재보험법 제112조에 따른 소멸시효가 완성하였고, 2차 기간은 당초의 상병이 재발하여 재요양한 기간으로서 재요양 요건에 해당하는 의학적 소견이 있을 경우 받을 수 있으며, 영상자료 소견상 고인의 상병 상태가 계속 요양이 필요한 상태로 보이지는 않는 점 등을 종합할 때 고인의 신청 상병은 소멸시효 완성으로 요양급여청구권이 소멸한 것으로 보는 것이 타당하다.
- 마. 고인은 2021.7.13. 피고에게 이 사건 원처분에 대한 재심사를 청구하였다. 피고는 2022.1.25. 다음과 같은 이유로 고인의 재심사 청구를 기각하는 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다.2014년 발생한 폐암은 2007년 진단받은 폐암의 전이라고 볼 수 없고 새롭게 발생한 상병으로 판단되므로 최초 요양 신청에 해당하는바, 재요양에 해당하지 않고 소멸시효가 완성하였다고 볼 수 없다. 그러나 이 사건 상병에 대한 직업환경연구원의 역학조사 결과를 근거로 볼 때 이 사건 상병은 업무와 무관하게 발병한 것으로 판단된다. 따라서 고인이 재심사 청구한 신청 상병은 최초 요양에 해당하고 소멸시효가 완성하지는 않았으나, 업무와의 상당인과관계를 인정할 만한 객관적 증거나 의학적 소견이 미흡하므로 이 사건 원처분은 타당하다.
- 바. 고인은 2021.10.23. 사망하였고, 고인의 배우자인 원고가 산재보험법 제110조에 따라 고인의 재심사 청구인 지위를 승계하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
- 2. 원고 주장의 요지
- 이 사건 원처분은 ‘이 사건 상병은 업무상 질병으로 인정되나, 고인의 요양급여를 받을 권리가 시효완성으로 소멸하였다’는 것을 처분사유로 하여 고인의 요양급여 신청을 불승인하였는데, 피고는 ‘고인의 요양급여를 받을 권리가 시효완성으로 소멸되었다고 볼 수 없으나, 이 사건 상병과 업무 간에 상당인과관계가 인정되지 않는다’는 이유로 고인의 재심사 청구를 기각하는 이 사건 재결을 하였다. 이 사건 재결의 처분사유는 이 사건 원처분의 처분사유와 방어권 행사의 대상과 방법이 서로 다른 별개의 사유로서 기본적 사실관계를 달리 한다. 따라서 이 사건 재결은 직권심리의 범위를 넘어 처분사유를 변경한 재결 자체의 고유한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
- 3. 본안전 항변에 대한 판단
- 가. 피고의 본안전 항변
- 행정소송법 제13조제1항에서 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 소의 피고는 근로복지공단이 되어야 하고, 피고에게는 피고적격이 없다. 또한 원처분을 유지하는 각하 재결이나 기각재결에 대해서는 재결 자체의 고유한 위법이 있더라도 재결이 아닌 원처분의 취소를 구하는 것이 보다 직접적인 권리구제 수단이 될 것이므로, 이 사건 재결의 취소를 구할 실익이 없다. 따라서 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다.
- 나. 판단
- 1) 행정소송법 제19조는 취소소송은 행정청의 원처분을 대상으로 하되(원처분주의), 다만 “재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우”에 한하여 행정심판의 재결도 취소소송의 대상으로 삼을 수 있도록 규정하고 있으므로, 재결취소소송의 경우 재결 자체에 고유한 위법이 있는지 여부를 심리할 것이고, 재결 자체에 고유한 위법이 없는 경우에는 원처분의 당부와는 상관없이 당해 재결취소소송은 이를 기각하여야 한다. 행정소송법 제19조에서 말하는 '재결 자체에 고유한 위법'이란 원처분에는 없고 재결에만 있는 재결청의 권한 또는 구성의 위법, 재결의 절차나 형식의 위법, 내용의 위법 등을 뜻한다. 따라서 행정처분이 정당한 것으로 인정되어 행정심판청구를 기각한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 주체, 절차 내용상의 위법이 있는 경우 항고소송을 제기할 수 있다(대법원 1989.1.24. 선고 88누3314 판결, 대법원 1994.1.25. 선고 93누16901 판결, 대법원 1997.9.12. 선고 96누14661 판결 등 참조).
- 한편, 행정처분에 대한 행정심판의 재결에 이유모순의 위법이 있다는 사유는 재결처분 자체에 고유한 하자로서 재결처분의 취소를 구하는 소송에서는 그 위법사유로서 주장할 수 있으나, 원처분의 취소를 구하는 소송에서는 그 취소를 구할 위법사유로서 주장할 수 없고(대법원 1996.2.13. 선고 95누8027 판결 참조), 행정심판법 제51조에서는 “심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다”고 정하고 있다.
- 2) 원고는 이 사건 재결이 이 사건 원처분과 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 처분사유를 들어 고인의 재심사 청구를 기각한 것은 위법하다고 주장하며 이 사건 재결의 취소를 구하고 있는바, 이는 이 사건 원처분에는 존재하지 않는 이 사건 재결의 고유한 위법을 다투고 있는 것에 해당한다. 따라서 심리 결과 이 사건 재결의 고유한 위법사유가 인정되지 않는 경우에는 그 청구가 기각되는 것일 뿐, 원고가 이 사건 재결을 한 행정청인 피고를 상대로 제기한 이 사건 소가 부적법한 것이 되는 것은 아니다. 또한 원고가 이 사건 원처분에 대한 취소소송을 제기하더라도 그 소송에서는 이 사건 재결 자체의 고유한 하자를 원처분의 취소를 구할 위법사유로 주장할 수 없고, 행정심판법 제51조에 따라 이 사건 재결 및 이 사건 원처분에 대하여 원고가 다시 행정심판을 청구할 수도 없으므로, 결국 이 사건 재결에 대하여 취소소송을 제기하는 방법 외에 이 사건 재결 자체의 위법 여부를 다툴 다른 수단이 없다. 이에 비추어 원고에게 이 사건 소를 통해 이 사건 재결의 효력을 다툴 법률상 이익이 인정되고, 원고가 이 사건 원처분에 대한 취소소송을 제기할 수 있다고 하여 이와 달리 보기 어렵다. 피고의 본안전 항변은 이유 없어 받아들이지 않는다.
- 4. 이 사건 재결의 적법 여부
- 가. 관계 법령
- 별지 기재와 같다. <별지 생략>
- 나. 판단
- 1) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다. 그리고 이러한 법리는 행정심판 단계에서도 그대로 적용된다(대법원 2014.5.16. 선고 2013두26118 판결 등 참조). 위와 같이 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다(대법원 2003.12.11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).
- 산재보험법은 근로복지공단의 보험급여 결정 등에 불복하는 자는 근로복지공단에 심사 청구를 할 수 있고(제103조제1항), 그 심사 청구에 대한 결정에 불복하는 자는 피고에 재심사 청구를 할 수 있으며(제106조제1항), 재심사 청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용할 때 행정심판에 대한 재결로 본다고 규정하고 있다(제111조제2항). 이와 같은 산재보험법 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 산재보험법상 재심사 청구에 대한 재결 절차는 근로복지공단으로 하여금 스스로의 심사를 통하여 처분의 적법성과 합목적성을 확보하도록 하는 근로복지공단 내부의 시정절차에 해당하지 않으므로, 당초 원처분 당시 제시한 처분사유를 추가 또는 변경하는 것은 원처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내로 제한된다.
- 2) 앞서 든 증거 및 인정한 사실, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 든 이 사건 재결의 처분사유는 근로복지공단이 이 사건 원처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으므로, 행정심판에서 처분사유의 추가·변경이 허용되는 한도를 벗어나는 것이다. 따라서 이 사건 재결은 허용될 수 없는 처분사유에 기초한 것이어서 위법하다. 원고의 주장은 이유 있다.
- 가) 근로복지공단이 당초 이 사건 원처분의 사유로 삼은 것은 ‘이 사건 상병은 업무상 질병으로 인정되나, 그에 관한 보험급여청구권이 산재보험법 제112조에 따른 시효의 완성으로 소멸하였다’는 것으로서, 고인이 요양급여신청서를 제출한 2019.7.4.을 기준으로 1차 기간에 관한 요양급여청구권이 시효 소멸하였고, 2차 기간은 이 사건 상병이 치유된 후 재발한 재요양 기간으로 인정되는데 고인은 산재보험법 제51조에서 정한 ‘요양급여를 받은 사람’일 것 등 재요양의 요건에 해당하지 않는다는 것이다. 반면, 피고는 고인의 주장을 받아들여 ‘2차 기간에 발병한 폐암은 1차 기간의 폐암이 전이된 것이 아닌 새롭게 발생한 상병이므로 재요양이 아닌 최초 요양 신청에 해당하고, 소멸시효가 완성되었다고 볼 수 없다’고 하여 이 사건 원처분의 처분사유가 타당하지 않다고 보면서도, ‘이 사건 상병은 업무와 무관하게 발병한 것으로 판단된다’는 이유를 들어 고인의 요양 신청을 불승인한 이 사건 원처분은 결론에 있어 타당하다고 보았다. 이러한 이 사건 재결의 처분사유는 ‘이 사건 상병과 고인의 업무 사이의 상당인과관계’를 기초로 하는 것이므로, ‘소멸시효의 완성 여부 및 재요양의 요건 충족 여부’를 기초로 하는 이 사건 원처분의 차분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없는 새로운 사유에 해당한다.
- 나) 피고는 ‘직업환경연구원의 역학조사 결과’를 근거로 이 사건 상병을 업무와 무관하게 발병한 것으로 판단하였는데, 갑 제9호증의 기재에 의하면 위 역학조사 결과는 업무상질병판정위원회에서 검토되어 이 사건 원처분의 근거자료에 포함되어 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 업무상질병판정위원회는 “폐암 발암물질의 전체 누적 노출 양이 적어 고인의 이 사건 상병은 업무와 무관하게 발생하였다고 판단된다”는 직업환경연구원의 역학조사 결과와는 반대로 “고인이 폐암 발암물질에 장기간 낮지 않은 수준으로 노출된 것으로 보이므로 이 사건 상병은 작업 중 노출된 유해물질에 의하여 유발되었다고 봄이 타당하다”고 판정하였고, 근로복지공단은 위 판정 등을 근거로 이 사건 상병을 업무상 질병으로 인정하였다. 따라서 이 사건 원처분 당시에 위와 같은 직업환경연구원의 역학조사 결과가 존재하였고 고인이 이를 알고 있었다는 이유만으로는 피고가 변경한 처분사유가 당초의 이 사건 원처분의 사유와 동일성이 있다고 볼 수 없다.
- 다) 갑 제4, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 고인은 재심사 청구 절차에서 이 사건 원처분의 위법사유로 “2차 기간은 재요양이 아닌 최초요양에 해당한다”는 점을 다투어 왔고, 2022.1.19. 개최된 피고의 심리회의에서도 같은 취지의 진술을 하였을 뿐, ‘이 사건 상병은 업무상 질병으로 인정된다’는 이 사건 원처분의 판단 내용과는 반대로 ‘이 사건 상병과 고인의 업무 사이의 상당인과관계가 인정되지 않는다’는 사유로 고인의 요양신청이 불승인될 수 있다는 점에 관하여는 전혀 예상하지 못한 것으로 보인다. 또한 피고가 이 사건 재심 절차에서 고인에게 이 사건 상병과 업무 사이의 상당인과관계와 관련하여 의견진술의 기회를 주거나 관련 자료를 제출하게 하는 등으로 방어권을 실질적으로 보장하였다고 볼만한 사정은 발견되지 않는다.
- 5. 결 론
- 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 유환우(재판장), 김재경, 신은진
